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紀念改革開放四十周年 | 改革開放40年工程建設事業改革發展總覽
信息來源： 施工企業管理雜志社 信息提供日期：2019-01-10 瀏覽：1998
『導讀』1978年，黨的十一屆三中全會召開，拉開了我國改革開放的序幕。40年浩蕩浪潮，不斷打破束縛思想的桎梏、掃除阻礙發展的藩籬，開啟了新的壯闊征程，開創了新的前進道路，開辟了新的發展空間。在改革開放40年的宏偉畫卷中，工程建設行業留下了濃墨重彩的一筆。廣大施工企業以及每一位從業者，既是這場偉大變革的參與者、奮斗者，又是這些輝煌成就的創造者、見證者。
近期，本公眾號將推出“紀念改革開放40周年：將改革進行到底”專題，與各位讀者一起回望與前瞻，回顧和梳理工程建設行業40年改革發展歷程，分享施工企業和企業家的改革故事、思考與感悟，總結發生的改變、取得的成績，以及這些改變與成績因何而來，并探討如何更好地走向未來，將改革進行到底。
今年是我國改革開放四十周年，工程建設領域作為關乎國計民生的重要組成部分，四十年來借著改革開放的東風嘗試了一系列變革舉措，不斷優化調整發展方式，國家的相關法律法規、政策規范也在推陳出新、與時俱進。憶往昔四十載改革開放，看今朝新時代建設輝煌！工程建設管理從最初的“摸著石頭過河”，到日趨規范成熟，再到今天的持續創新完善，其發展歷程大致分為五個階段。
1978年—1987年：計劃中邁向市場
伴隨著1978年12月中共十一屆三中全會決定把黨和國家的工作重心轉移到社會主義經濟建設上來，實行改革開放的偉大決策，我國施工企業管理體制改革的序幕隨即揭開。
1980年4月，全國基本建設工作會議中正式提出賦予國營施工企業經營管理自主權，實行利潤留成制度，施工企業應有合理利潤；放寬對施工企業的管理，準予其自行承攬計劃之外的部分任務；建設單位有權選擇承包施工單位。
1981年12月，經濟責任制開始在國營施工企業中推行。
1982年1月，我國開始試行國際上通行的建安工程招投標制度。
1983年以后，我國建筑企業開始實行以稅代利，即“利改稅”
改革之初的這一系列措施，大大推動了國營建筑施工企業由計劃經濟向市場化方向的轉變。
正是這一時期，我國開始實行各種類型的投資承包責任制。
1980年開始，建設項目開始試行投資包干的經濟責任制。
1982年開始試行按合理工期組織建設施工。
1983年3月，為更好建立建設項目包干經濟責任制，國家計委等部門聯合制定頒發了《基本建設項目包干經濟責任制試行辦法》
包干形式可以根據建設項目類型的不同而不同，即建設單位等有關方面對國家計劃確定的建設項目，按建設規模、投資總額、建設工期、工程質量、材料消耗包干，實行“責、權、利”相結合的經營管理責任制，這一系列舉措在很大程度上扭轉了工程建設在計劃經濟時代“投資無底洞、工期馬拉松”“敞口花錢，吃大鍋飯”的老大難問題。
在基本建設項目投資管理改革方面
1979年8月，國務院批準了《關于基本建設投資試行貸款辦法的報告》
在基本建設領域開始試行“撥改貸”，改變了以往政府財政無償撥款的計劃經濟模式。尤其是，涵蓋建設工程勘察、設計、施工、材料設備采購等領域的合同管理制開始在基本建設項目管理中試行，各類工程項目要依法訂立合同，合同中要制定明確的質量要求、違約處罰和履約擔保等條款，一旦出現違約情況，違約方要承擔相應的違約責任。
在上述改革實踐基礎上
1984年9月，國務院頒發了《關于改革建筑業和基本建設管理體制若干問題的暫行規定》
提出了16項重要改革舉措，主要有：全面推進基本建設項目投資包干責任制；大力推行工程招標承包制；建立工程承包公司；建立城市綜合開發公司；勘察設計要向企業化、社會化方向發展，全面推行技術經濟承包責任制；改革建設資金管理辦法；改革設備供應辦法，積極推行設備承包經濟責任制和有償合同制；改革現行的項目審批程序等。隨后，國家計委等單位又相繼頒發了一系列的規定和辦法，標志著我國建筑業改革的全面啟動和基本建設管理體制的重大轉變。
在這一時期，基建工程多實行指揮部負責制，既以行政派出性質的指揮部模式對基建工程進行管理和監督。
1985年魯布革水電工程建設中全面引入競爭機制，開始率先進行項目法施工的嘗試，形成了在工程項目管理領域具有劃時代影響的魯布革經驗，推動了我國建筑業生產方式和建設工程管理體制的深層次改革。
魯布革水電工程
1988年—1991年：總結中不斷探索
我國自1988年開始在建設領域推行建設工程監理制度，確定了工程監理“三控兩管一協同”的工作內容。作為我國工程建設管理領域的一項重大改革，工程監理制度在全國范圍內迅速推廣，在工程建設中發揮了重要作用，受到了社會的廣泛關注和普遍認可。
1991年，建設部和國家工商行政管理局聯合發布了我國首部《建設工程施工合同（示范文本）》（GF-91-0201）
作為承發包雙方就約定的建設工程明確雙方權利義務關系的協議，該文本針對建設工程施工這一“標的物”的特殊性，提出了內容全面、條款明晰、約束嚴謹、適用廣泛的推薦合同示范文本，對規范我國建設工程管理具有重要示范作用和指導意義，并有助于加強建筑市場監管和合同爭議的解決。
1988年，國務院出臺了《關于投資管理體制的近期改革方案》
該方案總結改革開放十年來的經驗教訓，針對當時投資領域的實際情況和需要，系統闡述了投資體制改革的基本任務以及推進改革的一系列措施，明確了我國投資體制改革的方向、原則、內容和步驟，促進了投資體制改革的深入和發展進程，使我國建設項目投資管理改革進入了一個新階段。同年，國家計委規定對我國大型基本建設集團項目在計劃上進行專項安排，擺脫了條塊分割、減少了管理層次、增強了企業活力、加強了宏觀管理。
根據國務院和國家計委的改革方案，重大長期建設投資實行分層次管理，中央和地方政府的投資范圍有了初步劃分，突出了地方的重點建設責任。為了確保重點建設項目有穩定的資金來源，設立了基本建設基金制度；成立國家專業投資公司支持管理經營性投資，以基礎產品價格調整為參考依據，在電力、石油、鐵道、交通、郵電、民航等基礎產業部門設立了專項建設基金；并開始征收固定資產投資方向調節稅。充分發揮市場競爭機制的作用，在建設領域全面推行招投標制度。
這一時期，作為當時我國最具代表性的工程之一，大亞灣核電站工程建設采用“交鑰匙”項目管理模式，首次引入了外國資本、設備、技術和管理，積極與國際先進的管理模式接軌，完整實現了核電建設“高起點起步，引進、消化、吸收、再創新”的全過程，取得了工程項目程序化管理等諸多寶貴成功經驗。
大亞灣核電站工程
1992年—2003年：實踐中逐步規范
1992年鄧小平南方重要談話和中共“十四大”提出建立社會主義市場經濟的明確方向，使我國經濟體制改革迎來了又一個新高潮，在基本建設投資領域也陸續推出了一些新的改革舉措。
在財政體制改革方面，經常性預算和建設預算相分離的復式預算管理開始實行。在金融體制改革方面，成立了國家開發銀行，分離了政策性金融與商業性金融。項目法人責任制和固定資產投資項目資本金制度開始實行，同時，建立了規范投資主體風險約束機制，并且開始試點“貸改投”制度。
《全民所有制工業企業轉換經營機制條例》和《公司法》對企業依法享有包括投資決策權在內的一系列權益做出了具體規定。隨著我國市場經濟體制的初步確立，企業投資主體的自我約束力大大增強。伴隨著我國金融體制改革的不斷深入，銀行開始試行獨立審貸業務。“誰投資，誰決策，誰承擔風險和責任”的原則逐漸深入人心。政府投資行為日趨規范化，政府投資轉為主要應用于關乎國家安全和市場不能有效配置資源的經濟社會領域，支持公共產品和提供公共服務的基礎設施建設、保護和改善生態環境、促進欠發達地區的經濟社會發展、推動科技進步和高技術產業化。
1996年我國首次提出建設項目法人責任制
明確由項目法人對包括項目策劃、資金籌措、建設實施、生產經營、債務償還和資產保值增值的項目全過程進行負責。到20世紀90年代中期，我國工程建設領域的合同管理制、建設監理制和項目法人責任制三項制度已基本形成。到本世紀之初，“三項制度”得以發展成熟，非經營性政府投資項目“代建制”模式開始試行，初步形成了與社會主義市場經濟體制相適應的建設市場體系。
也正是在這一時期，我國開始引入PPP模式
1995年國家計委、電力部和交通部聯合下發了《關于試辦外商投資特許權項目審批管理有關問題的通知》，為PPP模式的開展提供了政策保障，PPP模式在我國起步發展。
在建設工程管理方面。為了更好維護建筑市場秩序，監督管理建筑活動，確保工程項目的質量與安全。
1997年八屆全國人大常委會第28次會議通過了《中華人民共和國建筑法》，對建筑許可、建筑工程發包與承包、建筑工程監理、建筑安全生產管理、建筑工程質量管理、法律責任等進行了明確規定。
為了使招投標活動得以規范
1999年九屆全國人大常委會第11次會議通過了《中華人民共和國招標投標法》，明確規定了工程建設項目必須進行招標的范圍，包括項目的勘察、設計、施工、監理以及重要設備、材料采購等。
為了使建設工程質量和安全管理得到進一步規范與提高
國務院分別于2000年和2003年頒布了《建設工程質量管理條例》、《建設工程安全生產管理條例》，對加強對建設工程質量和安全生產的管理和監督產生深遠影響。
在項目管理模式方面。為了深化我國工程建設項目組織實施方式改革、培育發展專業化的工程總承包和工程項目管理企業。
2003年建設部頒發了《關于培育發展工程總承包和工程項目管理企業的指導意見》
鼓勵建筑企業采取有效方式發展成為綜合性企業，可以通過改造或重組，建立適應于工程總承包業務的組織機構和項目管理體系，引進項目管理專業人員，拓展融資渠道，提升企業綜合能力，使其業務面拓寬至勘察、設計和施工總承包等多個方面。
這一時期還出臺了幾項重要規范
1999年頒布了新一版的《建設工程施工合同（示范文本）》（GF-1999-0201）
2000年建設部和國家質量監督檢驗檢疫總局聯合發布的《建設工程項目管理規范》（GB/T50326-2001），規范全面總結建筑業企業項目管理基本經驗，促進建設工程施工項目管理科學化、規范化和法制化，幫助提高建設工程施工項目管理水平。
2000年建設部和國家質量監督檢驗檢疫總局聯合頒布的《建設工程監理規范》（GB50319-2000），對規范建設工程監理與相關服務行為，提高建設工程監理與相關服務水平具有里程碑意義。
2000年，“走出去”作為一項國家發展戰略在全國人大九屆三次會議上正式提出。同年，外經貿部、外交部、國家計委、國家經貿委、財政部等聯合發布了《關于大力發展對外承包工程的意見》，把發展對外承包工程作為貫徹落實中央關于“走出去”開放戰略的重要措施，加快賦予大中型企業特別是大型專業工程企業對外承包工程經營權，充分發揮大型企業對外承包工程的優勢和作用，增強開拓國際市場。
舉世聞名的三峽工程是這一階段的典型案例，三峽工程實行以項目法人責任制為中心，招標承包制、工程監理制和合同管理制有機結合的建設項目管理體制，根據三峽工程中相對獨立的功能和結構特點，采用各工程項目分期分項招標、分項管理、綜合協調的辦法，合同文本參照FIDIC條件，對投資實行“靜態控制、動態管理”，成功建設了全世界規模最大的水電工程。
三峽水利工程
2004年—2016年：發展中步入快軌
在這一時期，我國建筑業發展碩果累累，各項數據指標令人驚嘆
2004年，我國建筑業企業單位數量為59018家，建筑業總產值為29021.5億元。
2016年，我國建筑業企業單位數量83017家，建筑業總產值為193566.78億元。
隨著我國企業工程建造能力和裝備制造技術的整體提升，我國高鐵、公路、橋梁、港口、機場等基礎設施建設快速推進。
伴隨著建筑業改革的深化，國家頒布了一系列政策、法律法規和相關建設工程規范。作為進入新世紀以來最為重大的一項投資體制改革舉措。
2004年7月，國務院發布《關于投資體制改革的決定》
根據文件，對于企業不使用政府資金投資建設的項目，不再實行審批制，區別不同情況實行核準制或登記備案制。政府僅對重大項目和限制類項目從維護社會公共利益角度進行核準。企業投資建設實行核準制的項目，僅需向政府提交項目申請報告。需要核準以外的其他項目無論規模大小，均改為備案制。對于政府投資項目，采用直接投資和資本金注入方式的，從投資決策角度只審批項目建議書和可行性研究報告；采用投資補助、轉貸和貸款貼息方式的，只審批資金申請報告。
在工程建設招投標方面，針對過去十多年來年招標投標法在實施過程中所遇到的實際問題，并為在招標投標法基礎上更具可操作性地規范招投標活動。
2011年國務院制定了《中華人民共和國招標投標法實施條例》
對招標、投標、開標、評標和中標、投訴與處理、法律責任等方面實施細則進行了明確規定。
在深化建設項目組織實施方式改革方面
2016年住房和城鄉建設部印發《關于進一步推進工程總承包發展的若干意見》，圍繞進一步推進工程總承包發展，從大力推進工程總承包、完善工程總承包管理制度、提升企業工程總承包能力和水平、加強推進工程總承包發展的組織和實施等方面提出了相關政策和制度措施。
2013年5月住房和城鄉建設部發布了修訂后的國家標準《建設工程監理規范》（GB50319-2013），以更好貫徹落實有關建設工程監理的法律法規和政策，并增加了相關服務和安全生產管理內容，強化了可操作性。
《建設工程項目管理規范》（GB/T50326-2006）、《建設工程施工合同(示范文本)》（GF-2013-0201）再次修訂發布，更加適應了工程建設項目管理和施工合同管理的現實需要。
在PPP模式推廣方面
2014年財政部發布了《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》
國家發改委發布了《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》《政府和社會資本合作項目通用合同指南（2014版）》，大大促進了PPP模式在全國各地的快速推進。
在響應“一帶一路”倡議方面
2015年3月，根據習近平2013年提出的“一帶一路”倡議，國家發改委、外交部、商務部聯合發布了《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》
在這一時期我國建筑業企業積極實施“走出去”戰略，發揮在高鐵、電力、公路、港口、機場、油氣管道、高層建筑等工程建設方面的比較優勢，對外承包業績顯著，2015、2016至2017年每年均有65家中國企業進入ENR全球最大250家國際工程承包商榜單，上榜企業數量穩居世界首位。
在建筑業稅制改革方面
2016年3月，財政部、國家稅務總局向社會公布了《營業稅改征增值稅試點實施辦法》，在全國范圍內全面推開營改增試點，建筑業、房地產業、金融業、生活服務業等全部營業稅納稅人，納入試點范圍，由繳納營業稅改為繳納增值稅。營改增對建筑行業的現金流量、產品造價、收入和利潤等方面均帶來顯著影響。
港珠澳大橋工程是這一時期我國的代表性工程，該橋是世界最長的跨海大橋，也是中國建設史上里程最長、投資最多、施工難度最大的跨海橋梁項目，承擔項目設計、施工、管理咨詢等業務的多家單位組成總承包聯合體，采用動態聯盟組織管理新型模式。工程的建成對于促進粵港澳大灣區經濟社會一體化便利化具有深遠意義。
港珠澳大橋工程
2017年至今：新時代改革推進
隨著中國特色社會主義進入新時代，為進一步深化建筑業改革，加快產業升級。
2017年國務院發布了《關于促進建筑業持續健康發展的意見》要求進一步深化建筑業“放管服”改革，加快產業升級，促進建筑業持續健康發展，為新型城鎮化提供支撐。
在建筑業改革和優化市場環境方面，意見提出鼓勵建筑業進一步加大簡政放權力度，縮減不必要的資質認定；打破區域市場準入壁壘，提供公平市場環境；縮小必須招標的項目范圍，探索在民間投資的房屋建筑工程中由建設單位自主決定發包方式；加快完善信用體系、工程擔保及個人執業資格等相關配套制度。
在加強工程質量安全管理方面，意見提出嚴格執行工程質量終身責任制，全面落實安全生產責任，加快建設建筑施工安全監管信息系統。
在推進建筑產業現代化方面，意見提出推廣智能和裝配式建筑，推動建造方式創新，實現建筑舒適安全、節能高效，加快推進建筑信息模型（BIM）技術的集成應用。
在這一時期
2017年十二屆全國人大會常委會第31次會議修訂了《招標投標法》
國務院修訂了《建設工程質量管理條例》
住建部頒布了修訂后《建設工程項目管理規范》（GBT50326-2017），確定了項目范圍管理、項目管理流程、項目管理制度、項目系統管理、項目相關方管理和項目持續改進六大管理特征，增加建設、勘察、設計、施工、監理五位一體相關方的項目管理責任。
住建部還修訂了《建設工程施工合同（示范文本）》（GF-2013-0201），成為繼1991年、1999年、2013年后第四次頒布的施工合同范本。
根據國務院《關于促進建筑業持續健康發展的意見》，今后一個時期，工程建設組織模式的完善將著力于兩個新的方向：一是加快推行工程總承包，裝配式建筑多應采用工程總承包模式，政府投資工程應帶頭推行工程總承包；二是培育全過程工程咨詢，鼓勵投資咨詢、勘察、設計、監理、招標代理、造價等企業采取聯合經營、并購重組等方式發展全過程工程咨詢，培育一批具有國際水平的全過程工程咨詢企業。今后還將放眼世界，充分利用好國際國內兩個市場、兩種資源，有目標、有重點、有組織地對外承包工程，積極有序開拓國際市場，參與“一帶一路”建設，并向項目融資、設計咨詢、后續運營維護管理等高附加值的領域有序拓展。
回首四十年所走過的五個階段歷程，我國工程建設領域改革始終蹄疾步穩、縱深推進、內外聯動、全面突破。
未來，在十九大提出“創新、協調、綠色、開放、共享”新發展理念引領下，將統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，加強水利、鐵路、公路、水運、航空、管道、電網、信息、物流等基礎設施網絡建設，打造“中國建造”品牌，促進建筑業持續健康發展。
為創造美好生活，建設美麗中國，我國工程建設事業將繼續躍馬揚鞭，改革不息，砥礪前行。
作者趙振宇
華北電力大學工程建設管理研究所所長、中澳可持續發展研究所所長
教授、博士生導師
文章來源：《施工企業管理》雜志2018年第11期《紀念改革開放40周年：將改革進行到底》特別策劃專題。